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国有林管理体制

2014-11-20来源:世界林业研究德国国有林经营管理体制改革及启示

1、渐进是改革方式

德国的国有林经营管理体制改革采取的是渐进式,对经营管理机构及人员实行逐步压缩、分段精简,在改革中不断调整丰富内容,具有很强的伸缩性。联邦政府没有统一的改革时间规定,各州可根据自己的实际情况进行改革。我国国有林经营管理体制的形成有着长期的历史原因,改革不仅会涉及国有林区、国有林场经营管理体制和国有森工企业改革,同时也会涉及其他行业和地方政府管理体制改革,是一项庞大的社会系统工程,因此,根据我国的国情和林情,国有林经营管理体制改革选择渐进式比较稳妥。

2、生态优先是原则

德国是发达的资本主义国家,工业化发展已进入高级阶段,林业建设也已进入可持续发展的初级阶段。德国国有林的经营管理不再是以木材供给为主要目的,而是以促进国有林可持续经营,提供环境保护和森林游憩为主要目的。我国正在推进以生态建设为主的现代林业发展战略,对于国有林的经营管理体制改革,在实施天然林保护工程和退耕还林工程后,还会加快速度,在改革过程中,也要体现生态优先的原则,在保护和建立可持续发展的国有林生态系统基础上,进一步提高国有林综合效益发挥能力。

3、产权明晰是前提

德国森林资源主要有国有林、公有林和私有林3种所有制形式,责权利明确。因为森林资源产权清晰,各州国有林经营管理体制改革成本较低,平稳推进,效果显著。由于历史原因,我国将国有林产权细分为所有权、经营权、处置权和受益权,“四权”主体复杂,职责划分不清,因而引发了国有林经营、管理、投入、收益等方面的一系列问题。因此,在我国的国有林经营管理体制改革过程中,明晰产权,明确责权利才是治本之策。

4、政企分离是核心

德国国有林的经营管理体制改革采用“政企分离”模式,林业行政管理机构不直接经营国有林;而具有独立法人地位的林业企业负责国有林经营事宜,并接受职能机构的监督,做到了国有林的经营、管理和监督权力彼此分离,权责明确,管理高效,经营合理,监督及时到位。我国国有林的经营管理体制采用“政企合一”模式,从多年的国有林管理经营体制运行效果来看,这种模式在“大木头财政”的历史时期,起到了迅速为国民经济建设提供木材的作用,但也造成了国有林区“森林资源危机”、“经济危困”,甚至导致“生物多样性危险”的“三危”局面。在新的形势下,推进我国国有林的经营管理体制改革,只有真正实行“政企分离”,才能从根本上解决政企不分、政社不分、政事不分等问题。

5、法规健全是保障

德国是林业法律、法规最为健全的国家之一,不仅在森林经营管理等方面建立了一整套完整而且符合林业发展需要的法律、法规和工作秩序,而且法规具有延续性和稳定性。中国林业法规的建设期短,延续性和稳定性较差,而且立法的出发点往往从强化行政主管部门行使职权的角度出发,强调保障行政权的强制力,而忽视维护经营者的根本权益。德国还形成了强有力的执法体系,执法严明,程序规范,立法、执法与监督彼此分离,彼此制约。中国由于存在着有法不依和执法不严的问题,使本来就不十分完备的林业法律法规的实施效果大打折扣。所以,加强立法,强化执法,是推进国有林经营管理体制改革走上法制化道路的根本保障。(刘勇 李智勇 叶兵等)