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多元管理,恢复德意志生态“活力”

2014-04-27来源:中国林业产业网

19世纪末至20世纪初,当第二次工业革命给德国带来前所未有的发展同时,也伴随着日趋严重的环境恶化、污染蔓延的不良后果。而德国随后持续了一个多世纪的大规模人工林营造活动,也暴露出森林蓄积量逐代递减,抗灾害能力减弱、地力严重衰退等问题。德国人开始意识到恢复环境、保护资源、保持自然生境的重要性。

  受到始于美国的国家公园概念影响,德国于20世纪初开始探索以国家公园形式开展自然生态系统和自然景观的保护的途径。经过多年调研,德国政府选取了受人为干扰少,保存较完整的巴伐利亚州与捷克交界处的原始森林作为国家公园建设的主要依托,并于1970年建立了德国第一个国家公园——巴伐利亚森林国家公园。

  尽管德国国家公园建设起步较晚,但德国国家公园法律保护、资金投入等方面都卓有成效,虽然美中不足的是缺乏相对统一的国家公园标准,但德国的一些成功经验仍旧值得我国借鉴学习。

  明确认定范围,合理规划布局

  在认定国家公园过程中,德国遵循国际自然保护联盟1974年出版的《世界各国国家公园及同等保护区名册》中国际认定的国家公园标准进行筛选认定。从1970年德国第一个国家公园在巴伐利亚州建立至今,德国已建立14个国家公园,总面积约为102.95万公顷,约占德国总面积的2%。其中,以森林生态系统为主体或包含森林生态系统的保护区有10个,以湿地生态系统为主体或包含湿地生态系统的保护区有11个。

  德国的国家公园一般由里向外划分为3个带,即中心带、过渡带和防护带。在中心带只有道路存在,在过渡带有人类的影响,防护带占据的面积很小,在防护带有为保护生物群落环境结构而设置的防护措施。德国国家公园的建设是由各州会同联邦环境,自然保护及核安全部和联邦土地规划,建筑及城市建设部共同确定完成的。

  尽管德国国家公园的建设发展具备一系列便捷条件,但在国家公园建设问题上,并非所有州都像巴伐利亚州一样较为顺利。由于国家公园极大地限制了木材利用和狩猎活动,牵涉到州政府财政收入、企业盈利、社区居民就业等诸多问题,在一些州国家公园建设提案被搁置了10年乃至20年之久。进入20世纪后,随着政府和公众认识不断提升,且木材市场持续低迷,国家公园保护生物栖息地和发展生态旅游业带来的环境和经济效益开始彰显,国家公园的建设终于步入正轨。

  另一方面,由于缺乏国家标准,德国国家公园指标体系和区域划分不一致,可比性弱。由于涉及林业、海岸、渔业、狩猎、休憩、交通和农业的利益,标准的缺失制约了国家公园的建设和管理。德国未来致力于建设统一、明确、细致的指标体系,促进国家公园建成和保护工作。

  严格规范立法,坚实法律“后盾”

  为了使国家公园的建设和管理有法可依,在1998年,德国议会通过了联邦《自然保护法》,其中涉及了包含国家公园在内的各种保护区,标志着德国环境保护工作进入全面系统的新阶段。

  德国以法律形式确定了国家公园的地位,联邦《自然保护法》第24条规定:

  第一,国家公园是依法设立的自然保护区,满足面积广阔、连续完整、具有特殊性质;其大部分区域满足自然保护区的前提条件;并且其大部分区域没有或极少受到人类活动影响,处于不被干扰的自然生态演替过程等条件。

  第二,国家公园的主要保护目标是维护自然生态演替过程不被人为活动干扰,国家公园可供人们休养、教育、科学研究以及感受原始自然过程等。

  第三,除个别必要情况,国家公园的管理要考虑特殊保护目的,采取保护区的管理模式。

  为了使创建和培育新的国家公园变得更加便捷,2002年德国对联邦《自然环境保护法》进行了修订,允许建设“处于发展期”的国家公园。联邦《自然保护法》作为联邦政府的框架性立法,为国家公园奠定了法律基础。基于联邦政府的框架性法律,各州制定自己的环境保护法,其中涵盖对国家公园的总体规定。而每个国家公园的管理,都通过法律、法规形式予以固化,即“一区一法”,无一例外。所有公园都不得违背联邦和州一级的《森林法》、《野生动物保护法》、《水资源保护法》等相关法律法规。

  多元管理形式,恢复自然进程

  由于国家公园的要求高于一般性保护区,限制措施较多,对地方政府和当地居民产生较大影响。再加上国家公园在建设初期投入与收益不能完全平衡,以及其以生态保护为主要内容的公益性职能,因此国家公园建立时需要协调梳理多方利益关系。

  德国国家公园的土地权属为州政府所有,受此影响,国家公园管理机构一般设置在州一级政府,主要有三种管理形式。首先是林业主管部门管理,以萨克森州为代表的部分州,因其国家公园基于森林生态系统,因而将管理国家公园的职能设置在州林业主管部门;其次是以黑森州为代表的部分州,以企业模式管理运作,将国家公园的管理和运营权赋予州有林管理公司;再次是以巴伐利亚州为代表的部分州,将管理机构设置于州环境主管部门,所有类型保护区均接受环境主管部门管理。

  尽管管理形式略有不同,但在国家公园的资金投入方面,德国国家公园年度预算均纳入州财政预算,统一拨付。德国还建立了政府投入为主,社会捐赠和旅游收益为辅的国家公园资金投入体系。

为了更好地发挥国家公园公众休憩和环境教育的重要职能,国家公园会根据景观特征和动植物生活习性,组织安排相关活动,并接纳科研机构开展试验和野外观察。国家公园管理处还联合林业、水利及动物研究机构合作绘制生态地图,建立电子监测系统,关注生物种群变化和演替过程,制定可行的经营计划,保障自然进程的恢复和持续。